治理能力(我国当前治理体系和治理能力处于什么水平？)

如何理解治理现代化？相应的衡量标准有哪些？我国当前的治理体系和能力处于什么水平？四中全会公报中涉及港澳台的要点又该如何解读？观察者网专访中国社科院政治学所公共管理研究中心主任房宁。

房宁 中国社科院政治学研究所研究员

采访 观察者网 李泠

• 如何理解“国家治理体系和治理能力现代化”

观察者网：十九届四中全会公报提出，“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是，到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效……”请问如何理解制度“定型”？“定型”和“完善”、“发展”是怎样一种关系？

► 房宁：一个制度是随着实践不断发展而发展的。它并不来源于人们的观念，并不是一个纯粹的理论设计。当然，不排除有一些理论的探讨，但从根本来讲，制度还是通过实践探索得来的。也就是说，制度之所以能成为制度，得看它能否在实践中行得通——作为政治学者，我把“能否行得通”作为衡量制度是否成立的一个标准。

建国70年以来，我们的制度在不断地探索，也经历了很多曲折。在前几十年，我们的制度经历了不少起伏，直到改革开放以后，特别是进入新世纪以来，我们国家层面上的制度才逐渐成型。

拿和每个人相关的税收制度来讲。在改革开放以前，我们政府税收没有一个定型的制度，政府收钱都是收各种费用，没有制度化，缺乏法律依据；直到1994年以后，特别是1998年前后，中国现行的税收体制才逐渐建立，当时叫“费改税”，也就是税费改革；1998年以后，尤其是进入新世纪以来，财政制度、税收制度才日渐成形；又经过将近20年的发展，现在比较定型了。

经过实践检验的制度，最后保存下来，我们称之为“定型”。以政治制度来讲，十六大上提出“三统一”，即党的领导、人民当家做主和依法治国三者有机统一，经过十七大、十八大、十九大的不断发展完善，然后就定型了。这应该说是中国政治制度的成型，主客观上统一了。

当然，即使定型了，也不意味着一成不变；而所谓的“更加定型”，即是指与时俱进，随着时代的发展，随着问题、矛盾的出现，随着政治实践的需要，不断调整、发展。

观察者网：是否可以理解成，“定型”是确立一个大的框架，而后续“发展”、“完善”类似打补丁？

► 房宁：对，就是基本框架稳定下来。“定型”表现为制度的稳定性，而“完善”“发展”则是常态。

观察者网：全会公报中多次提到“国家治理体系和治理能力现代化”。“现代化”的衡量标准有哪些？

► 房宁：这是十八大以后提出的概念，而这个概念的提出和我们制度的定型也是有一定关系的。按照习近平总书记的解释，所谓的治理，就是我们国家制度的实施过程。制度的运行体现为国家的治理，但国家的治理又不简单地等同于制度，它还包括一系列具体的程序和做法。

而所谓“现代化”，就我个人理解，它有两个含义，第一它是适应现代化过程的。历史上也有治理，秦皇汉武、唐宗宋祖都是治国理政的高手，但那些治理是适应当时中国农业社会的；而现在的治理，是适应现代化进程的治理体系，它的对象、环境都和现代化有关。

如果进一步延伸，中国现在的治理和世界上很多国家的治理存有相似性，或者可以说，吸取了人类治理文明的精华。现代化不是中国独有的，大多数国家，特别是西方国家，都是实现现代化的现代国家。虽然我们和西方国家在社会制度等方面存在差别，但他们社会治理的水平总的还是比较高的，这也意味着其中有一些可以供我们借鉴的。

再有就是标准。从中文语言来看，我们一般提到“现代化”，意味着一种标准。比如我们会说，“你这东西成老古董了，不是现代的。”而治理现代化，即是指治理体系能达到现代社会的要求。社会秩序良好、生活富裕、政治民主、自然生态和谐等等，这些都属于治理现代化的标准。能达到这标准，就意味着实现治理现代化了；达不到，继续努力。

观察者网：依据这些标准，我国当前的治理体系和能力处于什么水平？

► 房宁：我们国家现在的治理，首先还是要肯定的，当前也有不少人在讲“中国之治”与“西方之乱”。不能说西方完全是乱的，但至少可以说，就全世界来看，特别是在发展中国家范畴来看，我们国家现在的治理还是取得了很大的成绩的，总的治理是适应中国社会经济发展要求的。

当然，我们现在还有很多问题，很多方面并不规范。比如现有司法体制中，一些法律的执行常引发社会争议。另外，如十九大报告所说，我们的治理还存在不均衡、不充分的问题。像北上广深杭这些大城市的治理相对有秩序，而到了一些地方，就不是那么有序了，这是不均衡的表现。

观察者网：全会强调，我国国家制度和国家治理体系具有13点显著优势，也提出把我国制度优势更好转化为“国家治理效能”。您认为其中转化的关键是什么？

► 房宁：我觉得关键是要更加强调规范性。政府是我们国家、地方治理的主体，所以要考虑提高政府施政的规范性。没有一个政府是不管事的，而管事的原则，很多是所谓的“该管的管，不该管的不管”。但搞不好，变成“该管的不管，不该管的瞎管”，这就是问题。如政府要为市场提供监管、服务，而不是设置障碍，这都是政府要做的重要事情。

另外，从治理来讲，还有一个转化，就是现在讲的“共建共治共享”。随着社会的成长、进步，在整个国家社会的治理中，一方面要发挥政府的主导作用，另一方面也要发挥社会的作用，包括社会组织的作用。

大家也都能感觉到，我们政府有些管得好，有些治理还有待改进。如在商业、生产、技术领域，经常是企业有意见，政府也叫苦连天。实际上，我们看国外的经验，很多商业、技术的管理和行业的标准，都是由这行业自身的商会来制定、执行的。这就是国家和社会的相互配合，而我们现在在这方面发挥得远远不够。

我们现在也有很多所谓的群众团体，我也接触过一些。就我所知，很多社团实际上并不具备相应资质，甚至从主观来看，他们也并不是想发挥自己的技术优势、内行知识优势为行业服务，有的就是一些退休了的人在搞外快。

如果我们国内的各种行业协会、社会团体能够发挥它应有的作用，我们的治理就会更加完善；若转化不成所谓的“治理效能”，甚至可能在政府和社会之间制造矛盾。

• 解读港澳台

观察者网：很多人注意到全会公报也提到，“必须严格依照宪法和基本法对香港特别行政区、澳门特别行政区实行管治，维护香港、澳门长期繁荣稳定。建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制。”考虑到已持续半年之久的“修例风波”乃至更早前的“23条立法”，您认为在香港“建立健全维护国家安全的法律制度和执行机制”时，应做好哪些考虑？往后中央的对港政策应注意什么？

► 房宁：十九大报告中提出“三大攻坚”，第一就是“防范化解重大风险”。现在关于风险有两个说法——“黑天鹅”和“灰犀牛”，而香港今年出现的“修例风波”出乎我们的意料，就是所谓的“黑天鹅事件”。

通过这次的“修例风波”可以看出，在香港贯彻落实“一国两制”，保持香港的繁荣稳定发展，实际上是非常困难的。香港社会治理出现了很大的挑战，这问题要解决，要从制度着手，制定、完善一些基本的法律。你提到的涉及国家安全的“23条”就是其中一个很大的问题。从治理角度来讲，香港的工作还远远不止于此，政府的治理、社会的治理都要加强。

观察者网：现在的问题是，大家都意识到治理有缺陷，制度要推行，然而在香港推行不下去。您认为现在应该怎么做？

► 房宁：首先，中央提出平暴治乱。也就是说，香港社会想稳定下来，不能继续在街上出现打砸抢，基本秩序得先恢复。

第二， 要恢复社会对话。不容否认“修例风波”有境外势力的影响，但我们不能把香港这次风波完全归结为受外部势力挑唆；从根本来讲，冲突是由香港社会内部既有矛盾、问题所导致。所以，还是要搞清楚香港社会内部究竟存在哪些问题，社会不同群体有什么困难或诉求。

第三，要加强沟通。一个是香港社会内部不同群体之间的沟通；一个是香港政府乃至中央政府与香港社会各个阶层的沟通。各方通过协商，不断扩大共识，通过民主的办法找到解决问题的方案，恢复香港的稳定，进而推动香港社会的进一步发展。

我建议特区政府甚至是中联办，应该组织一个有广泛代表性的研究课题组，真正深入地调查研究香港社会到底存在什么样的问题，然后给特区政府和中央提供决策咨询。香港社会可以在特区政府的主持下进行广泛的对话，去寻求相互的理解，最后形成共识以解决相关问题。这些问题中，也包含相关法律的制定和执行。

观察者网：您提到“民主的办法”，但是从这次香港地区区议员的选举来看，似乎香港社会底层有着不一样的想法。

► 房宁：这次香港区议会选举结果确实反映了香港的主流民意和现在特区政府、中央政府的一些方针有不一样的地方。但是，我觉得这并不可怕，民意也是在不断变化的，我相信最大的民意还是希望香港过上好日子。相信这一点也是香港普通市民、特区政府、中央政府乃至全国人民的共识。穷吵恶斗是解决不了问题的。

分歧是客观存在的，这不意味着双方的矛盾冲突是永久性的，实际上矛盾能暴露出来，离矛盾的解决是近了一步。

观察者网：澳门今年迎来回归20周年，您认为澳门关于“一国两制”实践的成功经验有哪些值得总结、延续，或可供香港参考？

► 房宁：最近这些年我一直在做澳门和香港的研究，确实有一些比较。当然，香港、澳门不能简单作比较，毕竟澳门很小，其历史、社会情况和香港有很大的区别。抛去这些不说，从社会表现来看，澳门社会尽管也有一些自己的问题，但社会比较稳定；其次，澳门的社会情绪、主流民意与内地较一致。我和很多澳门群体接触过，对此我深有体会。

具体说来，现在香港一部分激进青年甚至体现出一种分离倾向，当然我相信这也是他们一时糊涂，成不了什么气候；而你去澳门看看，这点无从谈起。某种程度上，类似香港这样的贫富差距问题在澳门也是存在的，但是澳门社会各个阶层还是爱国的，对于脱离葡萄牙的殖民统治，回归祖国，他们是认同的、热爱的，在爱国爱澳这一问题上，他们是有高度共识的。我觉得这是香港和澳门很大的一个区别。

至于澳门成功的经验，虽然我做了不少调查研究，但我也不敢说我是这方面的专家。就我个人感受说一点，就是澳门的社会组织特别发达。澳门的社会治理，很大程度上是通过社会团体的自治实现的。

在澳门，社团总数从回归之初的几百个发展至今逾8000个，其中包含多种类型，如同乡会、商会、社会志愿者服务机构等等，他们在澳门社会里发挥了特别大的作用。这可能和过去的历史传统有关。葡萄牙总督府不太管社会事务，所以澳门社会一直有自治的传统，而自治的实践就孕育出广大的社会组织，进一步实现社会自治。整个澳门社会的运作是很有序、很和谐的，这是澳门的一大特点。

香港社会没有澳门这样的体系，一说就是政治、意识形态，常搞抽象的价值上的讨论，比如“什么是民主？要不要民主？”“什么是自由？要不要自由？”。他们喜欢在这些问题上揪扯不清。然而，民主、自由这些问题非常复杂，很大程度上说不清楚，所以香港不断陷入政治争拗。

澳门很少有人去谈论什么政治问题、顶层问题，因为问题在基层都解决了；而在香港，他们希望首先从理念上，从整体顶层设计上解决问题，但是基层问题解决不了跑到顶层，而顶层问题争论不休，也解决不了，最后越搞越乱。

澳门、香港这两个社会，你别看它们离那么近，都说广东话，都曾是“殖民地”，也都回归了，但实际上两方社会体系是不一样的，甚至某种程度上是相反的。

观察者网：除了港澳，公报也提到“要坚定推进祖国和平统一进程，完善促进两岸交流合作、深化两岸融合发展、保障台湾同胞福祉的制度安排和政策措施，团结广大台湾同胞共同反对‘台独’、促进统一。”就目前台湾政治现状来看，统一问题似乎越来越严峻。您认为我们要如何多团结台湾底层民众？

► 房宁：我是赞同这一方针的。海峡两岸的和平统一是历史大趋势，对此我是乐观的。

我也做过很多关于台湾的研究，我自己本身也是“海研会”（全称“海峡两岸关系研究会”）理事。作为学者，我接触、采访过蓝绿双方，深入访谈过施明德、许信良、陈明通这些代表性人物，也访问过连战、宋楚瑜、吴伯雄、吴志扬等多位蓝营人士。对于台湾民间，我也有一定的了解。

对于台湾，我们首先要肯定台湾在现代化方面取得的巨大成就，毕竟它位列“亚洲四小龙”。我们在改革开放之初，也从台湾学了不少东西，比如学习他们的外向型经济；另外，台商在大陆的投资，也对大陆的改革开放和经济发展起到了支持的作用。我们不能因为现在自己发展了，整体水平超越台湾了，就忘了过去的事情。

不过现在，毕竟大陆发展起来了，整个世界的格局也在变化，台湾作为一个小的经济体，它未来很大程度上和大陆是密不可分的。这一点我觉得台湾上下也都是认同的。

我们和台湾的交往，可不只是富了部分台商。台湾很小，就2300多万人，和大陆交往的影响，仿佛渗透到台湾所有地方，渗透到台中、台南，渗透到阿里山。像阿里山、日月潭，过去因处深山老林，经济不发达，也就种点冻顶乌龙之类的茶叶。你想想台湾人能喝多少茶？现在销往大陆，获利匪浅。

大陆去台湾的自由行，对台湾而言也是笔很大的收入，因此大陆游客在台湾很受欢迎。各个县的县市长都坚决要求“你们得给我这边安排个深度游，一个团到台湾呆10天，可以在我嘉义住上三天”，诸如此类。

现在一些政治人物在那叫嚣，搞得剑拔弩张。其实不是这样的，你可以问问去过台湾的游客，台湾人民大体还是很友善的。台湾有个说法，“蓝营不过浊水溪”，我们即使到了台湾南部，到了高雄，和台湾民间也相处得非常融洽。我到哪都说“我是大陆来的”，大家都很热情。“两岸一家亲”，这是我到那后的由衷感受。

观察者网：经济上，两岸有很多合作；政治上，似乎台湾民众里持统派立场的越来越少了。

► 房宁：我不认为台湾的主流民意真的是要“台独”，大多还是希望维持现状。这也反映出目前两岸和平统一条件尚不成熟，台湾民众在这方面的要求还不迫切。

另外，我们研究政治，所以我们知道台湾不少民调暗藏陷阱。比如他们在做调查的时候是问“你是台湾人，还是中国人？”，将“台湾”与“中国”并列对立，而不是像我们问的，“你是台湾人还是福建人？”

总之，台湾民众对祖国统一没有迫切要求，但这不意味着他们支持“台独”；而所谓的支持“台独”，有部分是一些人士通过政治操弄形成的假象。

- 完 -